La néo-agriculture saharienne : entre mirages et réalités

Par Pr Ali Daoudi (Ecole Nationale Supérieure Agronomie, El harrach, Alger). Revue Algérie agricole (2018)
Dans beaucoup de pays, l’augmentation des besoins alimentaires internes et/ou l’émergence d’opportunités à l’exportation, poussent à la mise en culture de terres marginales, autrefois non affectées à l’agriculture ou utilisées d’une manière extensive. La mise en culture de ces terres ne peut se faire qu’au moyen de lourds investissements préalables à leur mise en valeur (mobilisation de l’eau, amélioration de la fertilité, défrichement, désenclavement, mobilisation de l’énergie, etc.). Le processus de mise en valeur peut être long et complexe et les modèles finaux d’exploitation agricole n’émergent qu’au bout de plusieurs décennies d’expérimentation et de tâtonnement. Une diversité de choix techniques et organisationnels peut être testée, avant que des combinaisons réunissant les conditions de pérennité, même relative, ne s’imposent.
En Algérie, la mise en valeur agricole a commencé à prendre des proportions importantes depuis qu’une politique publique lui a été dédiée, dès les années 1980. Les zones semi-arides et arides, qui constituent la majeure partie du territoire du pays, sont l’objet d’une dynamique de mise en valeur qui ne faiblie pas et qui continue d’alimenter les ambitions les plus démesurées. Depuis la découverte de leur potentiel hydrique, immense par endroit, et la maîtrise de sa mobilisation par la technique de forage, les zones arides sont considérées comme l’espoir de l’agriculture algérienne, le moyen de résorber le déficit agricole, qui alourdit aujourd’hui le déséquilibre de la balance commerciale du pays (8,22 milliards de dollars sur un total d’importation de 46,7 milliards de dollars, en 2016).
Les trente dernières années, la mise en valeur a nourri de grands espoirs et engendré beaucoup de déceptions également. Les résultats remarquables réalisés par certaines filières, cultures maraîchères et phoeniciculture principalement, n’ont d’égales que les contre-performances des productions dites stratégiques (céréales, fourrages, lait), qui ne décollent pas malgré les efforts publics. Les nombreux cas d’échecs et d’abandons de candidats à la mise en valeur (grands et petits), l’arrivée de nouveaux candidats, qui semblent mieux adaptés, montrent que le processus de mise en valeur en zones arides n’est pas encore totalement maîtrisé et que le tâtonnement reste important.
Propriétaire des vastes étendues destinées à la mise en valeur, mais aussi des ressources hydriques souterraines indispensables à cette entreprise, l’Etat est un acteur central de la dynamique de mise en valeur ; il détermine les modes et les conditions d’accès à ces facteurs de production. Cet acteur clé semble également procéder par tâtonnement, ses choix de productions, les modèles d’exploitation qu’il promeuve changent au grès des priorités du moment. Depuis 1983, et jusqu’à la fin des années 2010, ses choix ont oscillé entre promouvoir les petites exploitations (de 2 à 10 hectares) ou les grandes. Le débat portait donc sur la taille, et éludait officiellement la question des formes d’organisation de l’agriculture à promouvoir (familiale vers entrepreneuriale). Globalement, les différents gouvernements, qui se sont succédé depuis, ont privilégié l’octroi de petites parcelles, tout en laissant une place, variable d’une période à une autre, pour les grandes attributions.
Depuis la crise alimentaire de 2008-2009, un revirement progressif est perçu dans la nouvelle politique de mise en valeur, lancée dès 2011, visant à accélérer la mise en valeur des terres, notamment dans le sud du pays. Sans négliger les petits bénéficiaires, les investisseurs privés sont ouvertement privilégiés par la nouvelle politique ; leurs quotas dans les programmes quinquennaux (2010-2014 ; 2014-2019) sont illimités. A la fin 2014, le ministère de l’agriculture faisait état d’un bilan de 400 000 hectares attribués à cette catégorie depuis le lancement de la nouvelle politique en 2011. Un autre élément nouveau est introduit dans cette politique, les investisseurs sont désormais classés en deux catégories, les moyens ( de 10 à 50 ha) et les grands ( de 50 à plusieurs milliers d’ha). Ces derniers, souvent des entreprises économiques déjà établies, sont encouragés à investir dans de grands projets agricoles intégrés. On n’est donc plus dans l’agriculture entrepreneuriale, mais dans l’agriculture de firme. Ainsi, de grandes entreprises ont bénéficié de plusieurs milliers d’hectares. Les projets miroités par ces firmes étaient trop ambitieux ; aucun n’a été mis en œuvre. Portant ces projets péchés tous par leur irréalisme ; leur faisabilité technique, rentabilité économique et leur impact à long terme sur les nappes souterraines, avaient été largement soulignés par les observateurs.
Trente ans de politique de mise en valeur : un bilan mitigé
En optant pour la promotion de la mise en valeur des terres de son domaine privé, situées dans les zones dites marginales, notamment dans les régions arides, l’Etat a mis en place graduellement un cadre juridique et réglementaire (loi relative à l’Accès à la Propriété Foncière par la mise en valeur Agricole de 1983 ; circulaires relatives aux concessions agricoles de 1997 et 2011 ; loi d’orientation agricole de 2008) facilitant l’accès à la terre aux exploitants privés. En plus de ces instruments juridiques et réglementaires, l’Etat a mobilisé de grands moyens financiers pour appuyer les opérations de mise en valeur sur le terrain. Ainsi, il a engagé de nombreux programmes d’aménagement de périmètres dans plusieurs wilayas du pays (lotissement, électrification agricole, réalisation de forages collectifs, ouverture de pistes agricoles, etc.) et à certaines périodes, il a subventionné des investissements individuels à la ferme et a facilité l’accès aux crédits aux exploitants privés.
De 1983 à 2013, plus de 1,3 millions d’hectares ont été attribués à des dizaines de milliers de bénéficiaires, dont 810 mille hectares dans le cadre de l’APFA et près de 500 mille dans le cadre des programmes de concession (circulaires de 1997 et de 2011). Sur ces superficies distribuées, seule une partie relativement faible a été réellement mise en valeur. En effet, pour les superficies attribuées dans le cadre de l’APFA, le bilan total établi en 2013 par l’ONTA fait ressortir que 17,7% des 810 mille hectares attribués ont été effectivement mis en valeur et presque autant (17,5%) n’ont pas été mis en valeur (attributions annulées), pour le reste des superficies peu d’informations sont disponibles. Ces chiffres, assez faibles, rendent compte de la difficulté de la mise en valeur agricole dans les zones arides et suscitent également beaucoup d’interrogations sur la faisabilité de l’ambitieux programme d’un million d’hectares annoncé par le gouvernement pour l’actuel programme quinquennal (2015-2019).
Cependant, dans les nombreuses régions où la mise en valeur a réussi, les résultats sont assez spectaculaires. De véritables pôles agricoles y ont émergé, conduisant à un changement de la géographie de la production agricole de l’Algérie. La wilaya de Biskra, en consolidant sa vocation phoenicicole (production de datte), s’est également spécialisée dans les cultures maraîchères sous- serre, elle assure 37% de la production nationale ; El Oued est devenue en une décennie la première wilaya de production de pomme de terre à l’échelle nationale et la commune de Rechaiga (wilaya de Tiaret) occupe la même place pour l’oignon.
Si l’utilité et l’importance du développement d’une agriculture irriguée intensive, y compris dans les régions arides où la disponibilité des ressources hydriques souterraines le permet, sont indiscutables pour l’Algérie, les conditions de sa réussite et sa durabilité restent encore à maîtriser. Trente ans après le lancement de cette politique, une évaluation multidimensionnelle des processus de mise en œuvre et des résultats des différents programmes, les échecs comme les réussites, s’impose afin de mieux raisonner les programmes futurs.
Les enseignements d’une évaluation partielle
L’étude des processus à travers lesquels la mise en œuvre a réussi dans certaines régions, a permis de dégager plusieurs enseignements sur les conditions de faisabilité de la mise en valeur dans les zones arides. La lecture que nous proposons n’est surement pas représentative de toute la diversité de situations empiriques qui peut exister ; elle fait ressortir, cependant, des éléments saillants qui
expliquent la réussite dans les périmètres étudiés. La disponibilité du foncier, de l’eau et des infrastructures de base (routes, électricité, etc.) sont des conditions nécessaires mais pas suffisantes. La combinaison graduelle de quatre autres facteurs a été déterminante pour la réussite dans les périmètres étudiés : i) le choix de systèmes de production rentables, basés sur des cultures de rente (maraîchage primeur ou d’arrière-saison et/ou le palmier dattier) ; ii) l’arrivée d’entrepreneurs maraîchers itinérants qui ont contribué à diffuser le savoir-faire technique et managérial ; iii) l’émergence d’exploitants locaux (familiaux et entrepreneurs) performants qui ont adopté et adapté le système de production maraîcher ; iv) l’émergence au niveau local d’une économie agricole de services (marchés de gros de fruits et légumes, commerce d’intrants et d’équipements agricoles, etc.).
Cette dynamique économique a été permise à la base par l’émergence de marchés fonciers informels dans les périmètres aménagés par l’Etat. Ces marchés ont dans un premier temps facilité l’introduction des agriculteurs entrepreneurs, venus d’autres wilayas du pays à traditions agricoles anciennes, et par la suite, ils ont permis la réaffectation du foncier entre des acteurs principalement locaux et de différentes conditions (grands et petits). Les marchés fonciers fonctionnent sans régulation formelle, sans que cela ne cause de problèmes rédhibitoires. Ce fonctionnement semble adapté aux besoins des acteurs en présence (durée, prix, modalités de paiement), et confère une flexibilité à ces marchés qui fait d’eux des instruments de régulation fiables pour les acteurs locaux.
A travers les marchés fonciers, les agriculteurs venus des autres régions, notamment les agriculteurs/entrepreneurs maraîchers itinérants, ont contribué à déverrouiller techniquement et économiquement le modèle de la petite mise en valeur pensé et installé par l’Etat dans les périmètres de l’APFA et de concession. Ce modèle basé sur la distribution de parcelles nues équipées en forages collectifs (souvent sans équipement de pompage) à de jeunes chômeurs ou à des paysans peu dotés en terre, supposés capables de mobiliser le reste des facteurs de production, a montré ses limites dans beaucoup de régions. Dans les régions étudiées, les agriculteurs itinérants ont dynamisé une phase transitoire préalable au décollage de la mise en valeur. Leur arrivée et leurs effets d’entrainement ont été permis par les marchés fonciers.
Le marché foncier locatif, dans les sites étudiés, a par ailleurs assuré le transfert temporaire de la terre (et de l’eau) des propriétaires (bénéficiaires des programmes publics de mise en valeur agricole) sans compétences techno-managériales et sans capitaux, vers des exploitants mieux dotés et plus performants (relativement à la moyenne locale et nationale). Certains des cédants se contentent de capturer la rente foncière sans développer un projet agricole personnel, mais d’autres ont acquis avec le temps et au contact des locataires, les ressources qui leur manquaient, et se sont à leur tour engagés dans le maraîchage intensif, à une échelle modeste ou reproduisant le modèle des maraîchers entrepreneurs locataires, y compris par la prise en location.
Là où la mise en valeur a réussi, ont émergé des nouvelles formes d’exploitation agricole, familiale et/ou entrepreneuriale, dynamiques et fortement intégrées aux marchés. Ces exploitations, généralement de taille moyenne, qui ont réussi le pari de la mise en valeur, ont le mérite d’avoir su trouver les compromis techniques (choix des cultures, des itinéraires techniques) adaptés aux conditions de leur environnement naturel et économique. Elles ont réussi, ce que les très petites et les très grandes exploitations n’ont pas toujours réussi à faire.
Au-delà de la réussite ou de l’échec momentané : quid de la durabilité des ressources hydriques ?
Le développement, à grande échelle, d’une agriculture intensive fortement consommatrice d’eau dans un environnement aride où l’eau souterraine se renouvelle peu ou pas du tout, soulève la question de la durabilité d’une telle dynamique. Tous les spécialistes sont critiques quant aux proportions que les pouvoirs publics veuillent donner à cette dynamique, sans pour autant faire de véritables études de durabilité et mettre en place une véritable politique d’économie de l’eau.
En trente ans de mise en valeur, les premiers signaux d’une crise hydraulique commencent à pointer dans de nombreux territoires. Le rabattement des niveaux des nappes exploitées, la baisse des débits atteignent dans ces territoires des niveaux inquiétants qui, non seulement freinent l’expansion de la mise en valeur, obligent à baisser les superficies déjà mises en culture.
Le volontarisme de l’Etat développeur, coincé par des arbitrages de court terme, et l’imperfection du marché, qui ne considère la rareté qu’à travers des prix très souvent distordus, privilégient des choix qui conduisent vers la surexploitation d’une ressource rare et peu renouvelable. Des choix qui risquent d’entrainer, à terme, l’effondrement de toute la néo-agriculture des zones arides. Notre espoir est que l’approche courtermiste cède la place à la clairvoyance de l’Etat visionnaire garant de la pérennité du développement et de l’équité intergénérationnelle en termes d’accès aux ressources non- renouvelables.

Pour plus de détails lire :
Daoudi A., Colin J.-Ph, Derderi A., Ouendeno M-L. 2017. Le marché du faire-valoir indirect vecteur de nouvelles formes d’exploitation dans la néo-agriculture saharienne (Algérie). Géographie, Économie, Société 19 (2017) 307-330.
Daoudi A. Colin J-Ph., 2017. Construction et transfert de la propriété foncière dans la nouvelle agriculture steppique et saharienne en Algérie. In : Grangaud I et Guignard D, eds. Propriété et Société en Algérienne contemporaine. Aix-en-Provence : Iremam, Open Edition Books.
Daoudi A., Lejars C. et Benouniche N, 2017. La gouvernance de l’eau souterraine dans le Sahara Algérien : enjeux, cadre légal et pratiques locales. Cahiers Agricultures, 26, 34004.
Daoudi A., Colin J.-Ph, 2016. Land policy and land markets on the agricultural frontier in arid Algeria. Communication presented at the “2016 World Bank conference on land and poverty”, the World Bank – Washington DC, March 14-18, 2016
Daoudi A., Lejars C., 2016. De l’agriculture oasienne à l’agriculture saharienne dans la région des Ziban en Algérie : acteurs du dynamisme et facteurs d’incertitude. New Medit, Vol 15, n° 2, pp. 45-52
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